Kartellexperte: "Vielleicht beherrschen große Internetfirmen die Medienmärkte"

Donnerstag, 15. Oktober 2009
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Jedem in der Branche ist klar: Die Medienlandschaft steht vor einer Konsolidierung. Der Strukturwandel durch digitale Angebote sowie die Wirtschafts- und Werbekrise lassen kaum eine andere Wahl. Konsolidierung kann bedeuten: Absprachen, Kooperationen, Übernahmen und Fusionen – alles Maßnahmen, die das Bundeskartellamt auf den Plan rufen. Daher dürfte die Bonner Behörde bei den anstehenden Umgestaltungen eine entscheidende Rolle spielen. In der aktuellen Ausgabe 42/2009, die am 15. Oktober erscheint, beschreibt HORIZONT, wo und wie das Kartellamt bald mitentscheiden könnte: bei crossmedialen Verbünden, im Vertrieb, auf der Ebene der Grossisten, in der Vermarktung, bei der Gestaltung von Preisen und Konditionen – oder bei möglichen breiteren Versuchen mit Paid Content. In HORIZONT.NET lesen Sie zusätzlich die vollständige Fassung des Interviews mit dem Kartellrechtsspezialisten Eckhard Bremer, Partner der Berliner Großkanzlei Hogan & Hartson Raue, über Medienwettbewerb im digitalen Zeitalter. rp

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Eckhard Bremer, Partner der Berliner Großkanzlei Hogan & Hartson Raue
Eckhard Bremer, Partner der Berliner Großkanzlei Hogan & Hartson Raue
Etliche Medienmanager und -Juristen rechnen damit, dass die Kartellbehörden in Bonn und Brüssel bei den anstehenden Weichenstellungen der Branche die entscheidende Rolle spielen werden – mehr als bisher. Glauben Sie das auch?
Eckhard Bremer:
Ich möchte es lieber so sagen: Die Bedeutung der Kartellbehörden wird nicht abnehmen. Medienunternehmen und Kartellbehörden standen immer in engem Dialog, auch jenseits der öffentlichen Wahrnehmung. Jede Zeit stellt ihre eigenen Wettbewerbsfragen.

Und jetzt ändert das Internet alles?
Zweifellos muss mit der wachsenden Rolle des Internets vieles neu bedacht werden. So stehen zum Beispiel Zeitungen nicht mehr nur mit Zeitungen im unmittelbaren Wettbewerb, sondern auch mit elektronischen Plattformen im Internet. Das gilt sowohl für die publizistischen Angebote als auch für die zur Verfügung stehenden Anzeigenflächen. Wer an aktuellen Nachrichten interessiert ist, wird heute weniger zur Zeitung greifen und mehr auf eine Online-Nachrichtenplattform. Wer Produkte verkaufen oder eine Stelle anbieten will, schaltet vielleicht eher eine Anzeige auf einer spezialisierten Internetplattform als im Print-Anzeigenmarkt.

Welche Konsequenzen haben diese Veränderungen für die Anwendung des Kartellrechtes? 
Kartellrechtlich kann das zum Beispiel bedeuten: Wenn ein Presseverlag früher Leser- und Anzeigenmärkte „beherrschte“, so ist seine Position durch konkurrierende Internetangebote relativiert. Die Frage der „Marktbeherrschung“ durch Presseverlage muss möglicherweise neu beantwortet werden. Vielleicht sind es eher große Internetunternehmen, die – in Gegenwart und Zukunft – die Medienmärkte beherrschen. Dies könnte im Einzelfall dazu führen, dass die Kartellbehörden zum Beispiel Kooperationen von Verlagen eher gestatten als früher, weil auf diese Weise Wettbewerb auf den Medienmärkten nicht verhindert, sondern erst gewährleistet wird.

Ist das Bundeskartellamt (BKartA) strukturell und personell so aufgestellt, dass es über die Paragraphen hinausschauen und die Folgen von Entscheidungen ausreichend antizipieren kann in einem Medienmarkt, der sich so rasant verändert wie wohl seit Jahrzehnten nicht? 
Ich sehe keinen grundsätzlichen Anlass, daran zu zweifeln. Das Bundeskartellamt ist in Beschlussabteilungen organisiert, die auf bestimmte Industrien spezialisiert sind. Diese Beschlussabteilungen beschäftigen sich ständig mit der sich verändernden Realität auf den Märkten, auch im Dialog mit den beteiligten Unternehmen und ihren Anwälten. Nur so sind sie in der Lage, das geltende Recht mit Leben zu füllen und sachgerechte Entscheidungen zu treffen.

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War aber zum Beispiel das Verbot der Fusion von Axel Springer und Pro Sieben Sat 1 richtig? Die Sendergruppe ist seitdem in der Hand medienferner Finanzinvestoren – und hochverschuldet. 
Eine Kartellbehörde kann irren. Ob das im konkreten Fall so war, klären gerade die Gerichte. Nach meiner Erfahrung ist die für Medien zuständige 6. Beschlussabteilung des BKartA grundsätzlich sehr gut über die Veränderungen auf den Märkten informiert. Sie wird, wenn sie neue Entscheidungen zu treffen hat, sicherlich die Erfahrungen aus früheren Fällen berücksichtigen und kritisch prüfen, ob sie an überkommenen Anschauungen festhalten kann, wenn sich die Realität auf den Medienmärkten verändert hat.

Wie wird sich Googles Größe im User- und Werbemarkt auf diese Beurteilungen auswirken? 
Eine spannende Frage. Präzise lässt sich das noch nicht sagen, denn Google ist in der Spruchpraxis des BKartA bisher praktisch noch nicht vorgekommen. Sicherlich hat aber das Aufkommen von Unternehmen wie Google die Gewichte auf den zusammenwachsenden Medienmärkten neu verteilt. Das kann kaum ohne Auswirkung bleiben auf die kartellrechtliche Beurteilung der Rolle der "traditionellen" Medienunternehmen. Ein Internetunternehmen wie Google ist vielleicht so stark, dass man es den "traditionellen" Unternehmen möglicherweise erlauben muss, enger zu kooperieren, um im Wettbewerb zu bestehen. Medienwettbewerb und Meinungsvielfalt wird durch die Ermöglichung von Zusammenarbeit im Einzelfall möglicherweise nicht beschränkt, sondern gerade gesichert.

Mal ganz grundsätzlich: Wenn sich ein Unternehmen über organisches Wachstum einen Marktanteil von 80 Prozent erarbeitet, ist das zum Glück zulässig. Wenn sich aber zwei kleinere Unternehmen mit je 30 Prozent zusammentun, wird das wohl untersagt. Warum zählen Verträge zwischen kleineren Anbietern nicht mehr zum zulässigen Wettbewerbsverhalten? 
Das Kartellrecht will keineswegs verhindern, dass Unternehmen aufgrund eigener Leistung groß werden. Ein hoher Marktanteil durch "internes" Wachstum, also ohne Zukäufe, etwa bei "Bild" oder Google, wird als Ergebnis von Leistungswettbewerb kartellrechtlich gebilligt. Dagegen ist es die gesetzliche Aufgabe des BKartA, dem "externen" Wachstum von Unternehmen, also dem Wachstum durch Zukäufe, Grenzen zu setzen. Das gilt jedenfalls dann, wenn die Gefahr besteht, dass durch den Zukauf eine marktbeherrschende Stellung des zusammengeschlossenen Unternehmens entsteht oder verstärkt wird.

Und wer im Leistungswettbewerb hohe Marktanteile erreicht hat, kann sich alles erlauben? 
Keinesfalls. Diese Unternehmen unterliegen dann der Missbrauchsaufsicht, etwa bei der Gestaltung ihrer Preise und Konditionen. Und nach dem, was man gerade aus den schwarz-gelben Koalitionsverhandlungen hört, sollen die Kartellbehörden durch Gesetzesänderung jetzt die Möglichkeit bekommen, marktbeherrschende Unternehmen zu entflechten.

Was ist, wenn ein notleidender Lokalverlag nur noch durch eine Fusion mit einem größeren Verlag gerettet werden kann? 
Diese Situation kann im Einzellfall kartellrechtlich dadurch bewältigt werden, dass die Behörde den Zusammenschluss als "Sanierungsfusion" erlaubt. Das ist möglich, wenn ein Verlag alleine nicht überleben würde – und wenn sich kein anderer, kartellrechtlich unbedenklicherer Käufer findet. Grundsätzlich sind dem BKartA die wirtschaftlichen Schwierigkeiten vieler Verlage nicht verborgen geblieben.

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Also muss es den Verlagen erst richtig schlecht gehen, um diese Art der unternehmerischen Freiheit zu genießen? 
Die Freigabe eines Verlagszusammenschlusses als Sanierungsfusion ist aus Sicht des BKartA in der Tat der letzte Rettungsanker. Es gibt aber durchaus Kooperationsformen unterhalb des Zusammenschlusses, die das Kartellamt eher gestattet. So hat das Amt zum Beispiel Kooperation von Verlagen im Bereich Druck und Vertrieb gebilligt. Auf diese Weise blieben die Zeitungen im Kern jedenfalls selbständig. Auch wurde der Zusammenschluss benachbarter Regionalzeitungen gestattet. Hier sieht man sicherlich schon den Einfluss des crossmedialen Wettbewerbs. Der Wettbewerbsdruck geht für diese Zeitungen weniger von der Zeitung im Nachbarkreis aus als von den Internetangeboten, die ebenfalls regionale Nachrichten und Anzeigen bieten.

Sehen Sie Unterschiede zwischen der Praxis des BKartA und der Europäischen Kommission in Brüssel? 
Diesen Eindruck kann man gewinnen, wenn man sieht, dass Bonn im Einzelfall dazu neigt, Zusammenschlüsse kleinerer Verlage kritisch zu beurteilen, während Brüssel Großfusionen internationaler Medienkonzerne eher zu erlauben scheint. Man muss sich hier aber immer den Einzelfall anschauen. Der ganz überwiegende Teil der Entscheidungen des BKartA und der EU-Kommission auf den Medienmärkten ist nicht zu beanstanden und wäre wohl genauso entschieden worden, wenn jeweils die andere Behörde für den Fall zuständig gewesen wäre. Wenn die EU-Kommission aber speziell bei "Konglomeraten" Zusammenschlüssen, also beim Zusammengehen zweier Unternehmen, die auf unterschiedlichen Märkten stark sind, weniger streng zu sein scheint, hat das auch damit zu tun, dass der Europäische Gerichtshof die Möglichkeiten der Kommission zur Untersagung solcher marktübergreifender Zusammenschlüsse an strengere Voraussetzungen geknüpft hat. Ob das BKartA hier in Zukunft dieselben oder ähnliche Maßstäbe anlegen muss wie die EU-Kommission, wird möglicherweise die Entscheidung des Bundesgerichtshofs im anhängigen Fall Axel Springer/P7S1 zeigen.

Interview: Roland Pimpl

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